Marcello Presilla Maurizio Arena
(Coordinatore Lexgiochi) (Avvocato in Roma – Curatore della Rivista www.reatisocietari.it)
Il Gioco on-line e le misure antiriciclaggio
Nei mesi scorsi, con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del Decreto 8 febbraio 2011[1], sui nuovi obblighi in materia di raccolta del gioco on line, sembra, finalmente, essersi concluso il lungo percorso di adeguamento di tale complessa disciplina previsto dalla Legge 7 luglio 2009, n. 88. Le disposizioni introdotte contengono, infatti, importanti novità che evidenziano un deciso rafforzamento delle misure di tutela in favore del consumatore, della sicurezza e dell’ordine pubblico, rendendo l’impianto regolatorio nazionale, nel suo complesso, tra i più avanzati in Europa.
Al tempo stesso le nuove previsioni sul gioco on line vengono a saldarsi con quelle contenute al D.lgs. 21 novembre 2007, n.231, in materia di prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio, dando vita ad un articolato meccanismo di cautele e garanzie. Come noto, l’ambito di applicazione delle disposizioni contenute nella III Direttiva comunitaria (2005/60/CE) è stato esteso all’intero settore dei giochi e delle scommesse, con l’inclusione, nel novero dei soggetti tenuti all’osservanza di tali obblighi, oltre che delle case da gioco, anche di tutti coloro che svolgono attività di gioco attraverso la rete fisica ovvero attraverso internet o altre reti telematiche o di telecomunicazione.
Questi ultimi, individuati all’art.14, co. 1, lett.e) del citato decreto, sono gli operatori che gestiscono l’offerta al pubblico del cd. gioco a distanza e sono tenuti al rispetto di precisi adempimenti, inerenti l’identificazione del giocatore, la registrazione e la conservazione delle informazioni e dei dati acquisiti, la segnalazione delle operazioni sospette, etc. tutti volti ad assicurare l’integrità del sistema.
I – Il rapporto di gioco
Veniamo più nel dettaglio alle disposizioni di recente introduzione che, pur confermando gran parte del precedente impianto regolatorio, innovano sotto vari aspetti la disciplina del rapporto di gioco. La possibilità di giocare on line presuppone la stipula di un contratto, tra il giocatore ed il concessionario dei servizi di gioco pubblico, che può essere concluso in forma tradizionale ovvero, in virtù delle nuove norme, anche per via telematica. Atto presupposto del rapporto contrattuale è l’identificazione del giocatore (maggiorenne), al quale viene richiesto di inviare copia del contratto sottoscritto, accompagnata da copia di un documento di identità valido (entro 30 gg.) e dal codice fiscale.
A seguito della stipula del contratto, e previa convalida da parte del Sistema Centrale dell’Amministrazione dei monopoli di Stato, viene attivato il conto di gioco, vale a dire lo strumento sul quale transitano tutte le giocate, per i diversi prodotti offerti (poker, scommesse, etc.) e tutte le movimentazioni finanziarie, in entrata ed in uscita: vincite e rimborsi, ricariche, bonus e riscossioni. Occorre precisare che tale aspetto diverrà effettivamente operativo, a breve, con la sottoscrizione delle nuove convenzioni.
Il conto di gioco è personale, gratuito ed infruttifero, non può avere durata superiore alla scadenza della concessione, ed è univocamente numerato al momento della sua attivazione, in esso vengono annotate tutte le operazioni derivanti dall’esecuzione del contratto di gioco. Ogni giocatore può attivare un solo conto con il medesimo concessionario e può accedervi digitando il proprio codice identificativo assegnato e la password. E’ fatto divieto al giocatore di consentire l’utilizzo del conto di gioco da parte di terzi, tale violazione comporta la risoluzione di diritto del rapporto.
La piattaforma informatica per il gioco on line, di cui è dotato ogni operatore, impedisce l’accesso a qualsiasi soggetto non debitamente autorizzato, mettendo al contempo a disposizione dell’Autorità tutti gli strumenti necessari a consentire la vigilanza ed il controllo. Al giocatore, inoltre, viene richiesto di dare preventivo ed incondizionato assenso alla trasmissione, da parte del concessionario, all’Amministrazione dei Monopoli di Stato, su richiesta, di tutti i dati relativi ai movimenti ed ai saldi del conto di gioco.
Ricordiamo, tra l’altro che presupposto indefettibile per il rilascio all’operatore della medesima concessione per l’esercizio dell’attività di gioco on-line, è la garanzia che sia assicurata <<la memorizzazione e la tracciabilità dei dati relativi alle operazioni del conto di gioco effettuate per un periodo minimo di cinque anni adottando soluzioni che facilitano l’accesso alle informazioni per l’esercizio dell’azione di vigilanza e di controllo da parte di AAMS>>.
Le norme definiscono con puntualità anche le modalità di versamento e prelievo, infatti, è stabilito che il conto di gioco venga alimentato attraverso le cd. ricariche, con versamenti in denaro tramite carta di credito/debito, bonifico bancario o postale, ed altri mezzi di pagamento nominativi. L’accredito delle somme può avvenire anche attraverso carte di ricarica monouso non nominative, che consentono l’operazione tramite interconnessione telematica o telefonica con il sistema informatico o con il call center del concessionario, e questo, se vogliamo, rimane il punto che sembra fornire le minori garanzie rispetto alle disposizioni in materia di antiriciclaggio. Tale ultimo aspetto richiederebbe un maggiore approfondimento per renderlo più omogeneo con l’impianto generale della disciplina.
La riscossione delle vincite può avvenire, invece, attraverso il circuito bancario o postale, ovvero attraverso strumenti conformi alla normativa vigente[2].
Riguardo le modalità di prelievo è importante notare come al giocatore sia consentito riscuotere soltanto gli importi delle vincite e dei rimborsi, ma non l’intera giacenza presente sul conto, comprensiva delle cd. ricariche, a meno che non intenda procedere alla chiusura dello stesso. Questa previsione, che mostra di avere una evidente ed importante finalità antiriciclaggio, è diretta ad evitare che il conto di gioco possa essere utilizzato come un normale conto corrente bancario, nel quale depositare e prelevare a proprio piacimento somme di denaro. Lo “svuotamento” del conto può avvenire solo a cessazione del rapporto.
Nel caso in cui il cliente abbia esercitato il diritto di recesso, la stipula di un nuovo contratto non potrà avvenire prima che siano decorsi 15 gg. dalla data del recesso. Si tratta di previsioni opportune che intendono evitare un utilizzo surrettizio del conto, per finalità improprie non attinenti alle normali attività di gioco, e che ben si legano con l’impianto delle disposizioni antiriciclaggio di cui al D.lgs. 231/07. A ciò si aggiunga che il concessionario quando ravvisa situazioni ed elementi che possono incidere sulla trasparenza, sulla sicurezza e sul regolare svolgimento del servizio, oltre che nei casi richiesti da AAMS e dall’autorità giudiziaria, può procedere, di propria iniziativa[3], alla sospensione del conto per un tempo massimo di 180 giorni.
L’insieme delle cautele descritte trova completamento in ulteriori disposizioni che, ad esempio, pongono per i concessionari l’obbligo di utilizzo di conti correnti bancari o postali dedicati esclusivamente alla gestione delle somme depositate sui conti di titolarità dei giocatori; il divieto di utilizzazione del conto di gioco di un giocatore per la raccolta o l’intermediazione di giocate altrui; la messa a disposizione dell’Amministrazione dei monopoli di Stato, su richiesta, di tutti i documenti e le informazioni occorrenti per l’espletamento delle attività di vigilanza e controllo; nonché la devoluzione all’erario dell’intero saldo del conto di gioco decorsi tre anni dalla data della sua ultima movimentazione. Tale ultima previsione ha la finalità di limitare il fenomeno dei cd. conti dormienti, ovvero conti che possono essere utilizzati per occultare provviste di denaro, facendole poi riemergere a distanza di tempo e risultare come relative, nel caso di specie, ad attività di gioco.
L’architrave dell’intera costruzione giuridica, testé descritta, va rintracciato, poi, nel Sistema Centrale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, per la registrazione ed il controllo di tutti i dati di gioco trasmessi dai sistemi di elaborazione dei singoli concessionari, che assolve ad una funzione di controllo e garanzia di estrema importanza, e rappresenta, senza dubbio, una delle novità più significative introdotte in materia.
II – Archivio Unico, obblighi di adeguata verifica della clientela e segnalazione di operazioni sospette
Vediamo nel dettaglio alcune delle disposizioni specifiche, contenute nel D.lgs. 231/07, applicabili alle operazioni di gioco on line.
Le previsioni sull’adeguata verifica della clientela inglobano, tra gli altri, l’obbligo di identificazione del cliente, come indicato all’art. 24, co. 4, e l’obbligo di monitorare costantemente il rapporto stesso In particolare, appare opportuno rammentare come il comma 4 individui per tutte le operazioni di gioco una soglia di rilevanza speciale, di gran lunga inferiore a quella di carattere generale, stabilendo che <<Gli operatori che svolgono l’attività di gestione di case da gioco on line, …., procedono all’identificazione e alla verifica dell’identità di ogni cliente per importo superiore a 1.000 euro e consentono operazioni di ricarica dei conti di gioco, di acquisto e di cambio dei mezzi di gioco, esclusivamente attraverso mezzi di pagamento, ivi compresa la moneta elettronica, per i quali è possibile assolvere gli obblighi di identificazione previsti dal presente decreto.>>
La norma generale contenuta all’art 36, impone ai soggetti destinatari la conservazione dei documenti e la registrazione delle informazioni che hanno acquisito per assolvere gli obblighi di adeguata verifica della clientela, affinché possano essere utilizzati per qualsiasi indagine su eventuali operazioni di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo o per corrispondenti analisi effettuate dalla UIF o da qualsiasi altra Autorità competente.
Le informazioni acquisite devono essere registrate tempestivamente e, comunque, non oltre il trentesimo giorno successivo al compimento dell’operazione ovvero all’apertura, alla variazione ed alla chiusura del rapporto continuativo ovvero all’accettazione dell’incarico professionale, all’eventuale conoscenza successiva di ulteriori informazioni, o al termine della prestazione professionale. Le informazioni acquisite devono, quindi, essere conservate per 10 anni.
L’art 24 contiene tuttavia una deroga specifica a questo ultimo termine, proprio per gli operatori di gioco on line. Infatti, i dati relativi all’indirizzo IP, alla data, all’ora e alla durata delle connessioni telematiche nel corso delle quali il cliente, accedendo ai sistemi del gestore della casa da gioco on line, pone in essere le suddette operazioni vanno conservati per due anni dai destinatari interessati; resta invece di 10 anni, anche in questa ipotesi, il termine per la conservazione da parte dei fornitori di comunicazione elettronica.
Ai fini del rispetto degli obblighi di registrazione descritti, gli operatori di giochi on line devono istituire un Archivio Unico Informatico (art. 37, co. 1).
Si rammenta che la violazione delle disposizioni concernenti l’obbligo di identificazione è punita con la multa da 2.600 a 13.000 euro (salvo che il fatto costituisca più grave reato: ad esempio, concorso nel delitto di riciclaggio del cliente); stessa pena per l’omessa registrazione ex art 36 e per la tardiva o incompleta registrazione.
Tale pena pecuniaria è raddoppiata nell’ipotesi in cui gli obblighi di identificazione e registrazione siano assolti avvalendosi di mezzi fraudolenti, idonei ad ostacolare l’individuazione del soggetto che ha effettuato l’operazione.
L’omessa istituzione dell’AUI (da parte degli operatori di giochi on line), è punita con una sanzione amministrativa pecuniaria da 50.000 a 500.000 euro (co. 2, art. 57); nei casi più gravi è ordinata la pubblicazione per estratto del decreto sanzionatorio su almeno due quotidiani a diffusione nazionale.
Tra gli obblighi previsti dalla Legge Antiriciclaggio spicca la segnalazione delle operazioni sospette (art.41), vero e proprio perno della c.d. collaborazione attiva richiesta ai destinatari della stessa.
I soggetti tenuti devono inviare, all’Unità di informazione finanziaria (UIF), una segnalazione di operazione sospetta quando “sanno, sospettano o hanno motivi ragionevoli per sospettare” che siano in corso o che siano state compiute o tentate operazioni di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo.
Dopo lunga gestazione sono stati emanati dal Ministero dell’Interno (decreto del 17 febbraio 2011) gli indici di anomalia applicabili, tra gli altri, all’offerta, attraverso la rete internet e altre reti telematiche o di telecomunicazione, di giochi, scommesse o concorsi pronostici con vincite in denaro, in presenza delle autorizzazioni concesse dal Ministero dell’economia e delle finanze-AAMS.
Il decreto menziona, soltanto gli operatori di gioco on line muniti di concessione/autorizzazione, mentre l’art 14 contempla tra i soggetti destinatari degli obblighi antiriciclaggio anche quelli privi di autorizzazione. Deve ritenersi che questi ultimi saranno liberi di determinare propri e peculiari indicatori relativi alle operazioni sospette.
Manca ancora una disposizione specifica circa le modalità di segnalazione da parte dei soggetti di cui all’art 14, invece contemplata per gli intermediari finanziari (art 42), per i professionisti (art 43) e per le società di revisione (art 44).
Va, inoltre , aggiunto che da maggio 2011 sarà operativo un nuovo sistema di segnalazione delle operazioni sospette, il quale prevede che gli scambi informativi con i soggetti segnalanti siano posti in essere per via telematica, tramite il portale della Banca d’Italia, sul quale i segnalanti dovranno preventivamente registrarsi.
Il nuovo schema di segnalazione sarà uguale per tutte le categorie di segnalanti (intermediari, professionisti, altri operatori), con diverso livello di dettaglio informativo in relazione alle peculiarità dei soggetti e dell’operatività segnalata.
Salvo che il fatto costituisca reato, l’omessa segnalazione di operazioni sospette e’ punita con una sanzione amministrativa pecuniaria dall’1 per cento al 40 per cento dell’importo dell’operazione non segnalata.
Il collegio sindacale, l’organismo di vigilanza di cui al D.lgs. 231/2001, e tutti i soggetti incaricati del controllo di gestione comunque denominati presso i soggetti destinatari della legge antiriciclaggio sono tenuti a vigilare, ciascuno nell’ambito delle proprie attribuzioni e competenze, sull’osservanza delle norme in essa contenute.
Infine, per quel che qui interessa, gli organi e i soggetti menzionati hanno l’obbligo, penalmente sanzionato, di comunicare, al titolare dell’attività o al legale rappresentante o ad un suo delegato, le infrazioni alle disposizioni di cui all’ articolo 41 di cui hanno notizia, e alle Autorità preposte le violazioni delle disposizioni sull’obbligo di registrazione.
III – Il quadro regolatorio ed il mercato
Dall’insieme delle disposizioni finora richiamate emerge un quadro regolatorio decisamente avanzato, che sembra assicurare un elevato livello di protezione al consumatore-giocatore, allo Stato ed agli operatori medesimi, in un segmento di mercato in continua crescita, che attualmente pesa per circa il 7% sull’intero fatturato dei giochi (oltre 61 miliardi di euro il totale della raccolta nel 2010). Le attese per il prossimo futuro sono decisamente importanti, la quota di gioco on line è destinata ad espandersi notevolmente, e la circostanza che l’ordinamento nazionale abbia costruito un sistema di protezione valido, anche se sicuramente perfettibile, in grado di assicurare certezza e sicurezza, sia sotto il profilo normativo che sotto quello tecnologico, appare confortante.
C’è da notare che nel gioco on line tutte le transazioni sono dettagliatamente evidenziate e registrate, con una canalizzazione totale delle informazioni relative ai flussi finanziari verso gli archivi informatici degli enti gestori, che ne consente la immediata ed agevole reperibilità, anche in caso di accertamenti relativi alla prevenzione e repressione del reato in commento.
Circa i rischi di effettivo utilizzo del sistema per finalità illecite connesse al reato di riciclaggio, nella letteratura scientifica internazionale si sottolinea come i rischi di reale utilizzo dell’e-gaming, quale strumento per la commissione del reato di cui all’art.648-bis del c.p. siano realmente molto contenuti in Paesi con sistemi regolati, come il nostro, ed al contrario marcati ed evidenti negli Stati che adottano modelli deregolamentati.
Al tempo stesso una limitata conoscenza dei modelli di regolazione, gestione e controllo dell’e-gaming finisce, molto spesso, per favorire il sorgere di una vera e propria mitologia[4] sui rischi di riciclaggio nel gioco on line. Non va dimenticato, infatti, che il riciclaggio è un’attività complessa, che non si esaurisce in un’unica operazione, ma necessita generalmente di una pluralità di operazioni, spesso collegate e sovrapposte tra loro, finalizzate a “decolorare” il paper trail, fino a lavaggio ultimato, così da cancellarne tutte le tracce.
In realtà i sistemi in essere mostrano livelli di sicurezza non riscontrabili in altri settori[5]. La tracciabilità di tutte le transazioni di gioco, e delle relative movimentazioni finanziarie, associata ai severi controlli sugli assetti proprietari degli operatori e sulla gestione, inducono le organizzazioni dedite al riciclaggio a privilegiare strumenti e canali diversi, più idonei a consentire l’opacizzazione delle tracce criminali dell’origine del denaro. Nel nostro ordinamento, i controlli sono particolarmente permeanti ed accompagnano l’operatore per tutta la vigenza del periodo concessorio, dal conseguimento del titolo, rilasciato a seguito di procedura ad evidenza pubblica, fino alla data di cessazione, cosicché la funzione tipicamente dissimulatoria del delitto di riciclaggio mal si concilia con il sistema delineato.
Tuttavia, proprio in relazione a tali obiettivi, qualche perplessità sembrano destare alcuni tra i più recenti interventi legislativi in materia, specialmente sul piano della compatibilità e della coerenza con l’architettura dell’intero sistema normativo fin qui descritto. L’art.14 del D.lgs. 231/07, come modificato dal comma 4-septies dell’art.2 del Dl 25 marzo 2010, n.40, definendo gli “altri soggetti” destinatari delle norme e degli obblighi antiriciclaggio, al co. 1 lett. e) ha incluso tutti gli operatori che, attraverso internet o altre reti di comunicazione a distanza, svolgono attività di offerta di giochi e scommesse <<in presenza o in assenza delle autorizzazioni concesse dal Ministero dell’economia e delle finanze – AAMS>>. L’estensione della previsione anche agli operatori privi di regolare autorizzazione pubblica, appare una novità di non tenue rilievo, perché sembra parificare la posizione degli operatori legalmente autorizzati a quella di chi opera irregolarmente, introducendo, così, una sostanziale e formale equiparazione, di fronte alla legge, tra le due categorie di soggetti. E’ come se il legislatore avesse deciso di estendere l’applicazione della disciplina antiriciclaggio dalle banche (soggetti autorizzati) anche a quei soggetti che esercitano l’attività bancaria di raccolta del risparmio ed esercizio del credito, in assenza delle necessarie autorizzazioni di Banca d’Italia. E’ forse ipotizzabile che le autorità di vigilanza (UIF, Banca d’Italia, etc.) si dedichino al monitoraggio, in funzione esclusivamente antiriciclaggio, delle attività di una “Banca non autorizzata”, senza inibirne immediatamente l’operatività e richiedere l’applicazione delle misure penali ed amministrative nei confronti dei soggetti che agiscono?
La scelta appare, pertanto, di difficile comprensione, perché finisce pericolosamente per far fare un passo indietro all’intero sistema, proprio sul piano della compattezza delle misure di prevenzione e repressione poc’anzi descritte, e si pone, anche, in evidente contrasto con le disposizioni di cui al comma 50 dell’art.1 della L. 27.12.2006, n. 296, sull’inibizione dei siti di gioco on line appartenenti a soggetti privi di autorizzazione da parte del Ministero Economia e finanze- AAMS. Tra l’altro la previsione contenuta alla lett. e) contrasta apertamente con il comma 1 del medesimo art.14, laddove definisce gli «altri soggetti» come gli operatori che svolgono attività, il cui esercizio resta subordinato al possesso delle licenze, autorizzazioni, etc.
In una materia come quella in esame, un’efficace azione di contrasto non può basarsi su un unico strumento, ma necessita di una pluralità di soluzioni, in sintonia tra loro, in grado di produrre quel cocktail di contromisure indispensabile per contrastare l’attività di << ..chiunque sostituisce o trasferisce denaro, beni o altre utilità provenienti da delitto non colposo, ovvero compie in relazione ad essi altre operazioni, in modo da ostacolare l’identificazione della loro provenienza delittuosa..>> (art.648-bis c.p. Riciclaggio).
[1]Articolo 1 << Il presente decreto stabilisce la decorrenza degli obblighi di cui all’art. 24, commi da 11 a 25 della legge 7 luglio 2009, n. 88, che costituiscono condizioni generali per l’accesso alla concessione per l’esercizio e la raccolta del gioco a distanza.>>
[2] Si veda articolo 11 dello schema di contratto di conto di gioco, per la partecipazione del gioco a distanza.
[3] Si veda in proposito art. 14 del citato schema di contratto.
[4] Michael Levi, Ph.D., D.SC ( Econ.) Professor of Criminology, Cardiff University, Wales UK: << There is much mythology about e-gaming laundering risks, fed by inadequate and a tendency to project a dislike of gaming and/or private sector involvement in it into alarm about e-crime in general and the role of gaming in this.>> in Final Report: Money Laundering Risks and E-gaming: a European overview and assessment.
[5] Michael Levi, op. cit., << It will be argued that e-gaming does present money-laundering risks, but that – despite the evocations of alarm and evil that often accompany the “e” word attached to crime – in a regulated environment, the risks are lower than in land-based gaming and in cash-based business, due to the high traceability of transactions, betting limits and customer identification controls in the regulated sector. If e-gaming firms were unregulated, Anti-money laundering would be wholly dependent on controls exercised by card issuers and merchant acquirers.>>.