Mario Maccantelli

(Collaboratore Omniavis)

I problemi legati alle scommesse, una storia che si ripete da secoli. Dal caso Rinaldeschi (1501) alla mozione del Consiglio regionale toscano n. 306 del 6 dicembre 2011 (*)

Credo che i problemi legati al gioco e alle scommesse affondino le radici nella notte dei tempi.

Quando qualcuno inventò per la prima volta una competizione, è ragionevole pensare che un altro ci scommise sopra qualcosa.

L’indole umana presenta delle costanti che, nel corso della storia, si manifestano sempre nella stessa maniera.

Le nostre pulsioni emotive, dalle più alte e nobili alle più meschine e basse, sono identiche da sempre, fin da quando Paride si innamorò perdutamente di Elena, infischiandosene delle conseguenze o da quando Caino arrivò ad uccidere Abele.

Fra le tante pulsioni umane, sicuramente sono comprese anche la passione per la scommessa e per la brama di far fortuna affidandosi alla sorte.

Ma come ogni passione, anche queste presentano i loro lati negativi se sfuggono dal nostro controllo e travalicano i canoni del buonsenso.

Molti si sono rovinati per il vizio del gioco, compreso un certo messer Rinaldeschi che, nel 1501, fu condannato e giustiziato per aver oltraggiato la Madonna dopo una cospicua perdita al gioco. Siamo a Firenze, è il 21 luglio 1501. Ecco la storia.

Antonio Giuseppe Rinaldeschi, dopo aver passato la nottata presso l’Osteria del Fico nel chiasso degli Agolanti (attuale vicolo del Giglio), ubriaco e traboccante di rabbia per aver perso una grossa somma di denaro ai dadi, si aggira per le vie attorno al Duomo, imprecando e bestemmiando. Arriva in piazza del Capitolo, dove scorge un’immagine sacra. Spinto dal livore, raccoglie dello sterco di cavallo e lo lancia contro la figura della Vergine. Alcuni cittadini, che assistono disgustati alla scena, decidono di denunciarlo. Viene imprigionato nel palazzo pubblico del Bargello e processato per oltraggio. La condanna è esemplare e a niente valgono le ammissioni di pentimento. Il Rinaldeschi subisce la pena più severa e muore per impiccagione. Il corpo viene appeso alle finestre del Bargello, come monito per tutti.

Tutta la storia è dipinta su una tavola da Filippo Dolciati (1443-1519).

Il dipinto è suddiviso in nove riquadri che mostrano la fedele sequenza dei fatti. La tavola si trova al Museo Stibbert di Firenze.

Già all’epoca del governo dei Medici esistevano a Firenze le osterie con la licenza del gioco.

Oggi la condanna capitale per oltraggio non esiste più ma i Rinaldeschi che si rovinano a causa di scommesse andate male ci sono ancora, così come ci sono ancora osterie e sale con la licenza per il gioco con l’uso del denaro.

Ma la similitudine con il passato non finisce qua.

Il governo della famiglia Medici, nella Firenze rinascimentale, riscuoteva la gabella dai bottegai che esercitavano il gioco. Oggi lo Stato riscuote le imposte sul gioco esercitato nelle varie forme in cui si è sviluppato nel corso del tempo.

Per capire quanto lo Stato stia puntando sui giochi per far fronte alle necessità di cassa, basta rammentare un recente decreto legge della manovra estiva 2011 sullo sviluppo economico e la stabilizzazione finanziaria: il decreto legge 13 agosto 2011 n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148/2011.

L’articolo 2, comma 3 dispone che il  Ministero  dell’economia  e  delle  finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS), con propri decreti dirigenziali, dovrà emanare tutte le disposizioni in materia di giochi pubblici, utili al fine di assicurare maggiori entrate. La disposizione termina con una previsione di maggiori entrate (unitamente agli aumenti delle aliquote dell’accisa sui tabacchi) per 1.500 milioni di euro annui a decorrere dal 2012.

E’ chiaro dunque che lo Stato ha tutto l’interesse per sviluppare l’offerta dei giochi con vincite in denaro e sviluppare una rete capillare per l’accesso al gioco che raggiunga quante più persone possibile. Non tutte le altre Amministrazioni nazionali, però, possono o vogliono affrontare la questione nella stessa maniera e qualcuna si è già adoperata nel considerare il gioco come un problema e non semplicemente come un gettito in entrata.

Fra tanti esempi di una diversa regolamentazione del gioco (giusto o sbagliato che sia, giudicatelo Voi) è possibile citare la recente normativa della Provincia autonoma di Bolzano che, di fatto, ha vietato ex lege e, quindi, in modo generale, prescindendo cioè da un’effettiva e motivata situazione contingente, l’avvio di sale giochi e la messa a disposizione di giochi nei pubblici esercizi in prossimità di luoghi reputati sensibili come scuole e centri giovanili o altri istituti frequentati principalmente dai giovani.

Su tale disposizione si è espressa positivamente la Corte Costituzionale con la sentenza n. 300 del 10 novembre 2011.

In verità, anche moltissimi Comuni si sono dotatati nel tempo di strumenti normativi atti alla disciplina della localizzazione delle sale giochi, ma questi strumenti hanno dovuto fare i conti con un’azione giurisprudenziale che, spesso, ha rilevato una mancanza di giusta motivazione nel porre divieti troppo generalizzati alla libertà di iniziativa economica.

Il caso della legge provinciale di Bolzano è importante perché la Corte Costituzionale, per la prima volta, affinando il tiro rispetto ad altre sentenze in materia, ha ritenuto legittime le azioni di contrasto al gioco tramite la previsione di un regime autorizzativo particolare previsto a livello extra statale.

La giurisprudenza e la dottrina di questi ultimi anni, infatti, hanno ritenuto che il settore del gioco appartenesse alla competenza legislativa statale in quanto riconducibile, nel suo complesso, alla “materia dell’ordine pubblico e della sicurezza”, riservata allo Stato dal secondo comma, lettera h), dell’art. 117 Cost.

La stessa Corte Costituzionale aveva già specificato, con la sentenza n. 237/2006, che i profili relativi all’installazione degli apparecchi e congegni automatici da trattenimento o da gioco presso esercizi aperti al pubblico, sale giochi e circoli privati, afferiscono alla materia “ordine pubblico e sicurezza”.

Con la nuova sentenza questo modello giuridico è crollato.

La Corte, in pratica, ha scorporato dalla natura dell’attività ludica una valenza che sfugge all’applicazione della sfera sostanziale che concerne l’ordine pubblico. Ha ritenuto che dettare dei limiti all’esercizio dell’attività del gioco basati sulla distanza dai luoghi così detti sensibili, manifesti una volontà atta a “tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica”. Tali caratteristiche, aggiunge la Corte, valgono a differenziare le disposizioni della Provincia autonoma tanto da non essere più riconducibili alla competenza legislativa statale in materia di “ordine pubblico e sicurezza”.

Ad onor del vero, è da notare che la Consulta non si è avventurata nel catalogare le nuove competenze extra statali secondo una precisa connotazione che avrebbe potuto essere ricondotta, per relationem, anche ad una delle materie afferenti alla legislazione residuale regionale di cui all’art. 117, comma 4 Cost.

Comunque, al di là di questo, la questione importante è che ai sensi di questa sentenza, anche le Regioni a statuto ordinario hanno potuto prendere coscienza dei potenziali e nuovi poteri che la Corte ha, implicitamente, traslato loro (anche se per adesso è ancora tutto incerto), aprendo, di fatto, lo scenario giuridico a nuove ipotesi di azione.

La prova è rappresentata dalla mozione del Consiglio regionale toscano n. 306 del 6 dicembre 2011, uscita sul Bollettino Ufficiale Regione Toscana n. 51 il 21/12/2011.

Il Consiglio toscano cita la Costituzione, poi le varie norme del settore dei giochi, riconosce le competenze statali in materia ma poi indica anche la legge della Provincia di Bolzano sopra richiamata.

Il preambolo della mozione è molto sviluppato e spazia su quanti più argomenti possibili in funzione di un messaggio molto “anti-scommesse”: viene affrontata la definizione del gioco di azzardo visto come “attività ludica per partecipare alla quale è necessario rischiare qualcosa di valore (denaro) nella speranza di ottener qualcosa di valore maggiore, e in cui la vincita è più dovuta al caso che all’abilità del giocatore”; vengono analizzati i dati statistici sui giochi riferendo che solo in Toscana, nel 2010, sono stati spesi per il gioco 3 miliardi e 283 milioni di euro; viene citata la sentenza n. 7806 del 2 luglio 1998 nella quale la Corte di Cassazione si è pronunciata in materia di disgregazione familiare causata dal gioco d’azzardo; viene ricordato come sia comprovato che esistono rapporti tra “i forti interessi economici mossi dal gioco d’azzardo e le attività criminali connesse ai reati d’usura e alle scommesse clandestine oltreché al riciclaggio di denaro proveniente da attività illecite”.

Alla fine, il Consiglio fa notare come il Piano Sanitario Regionale 2008-2010 (come altri in passato) abbia già preso in carico la prevenzione, la cura e il reinserimento sociale dei soggetti afflitti da ludopatia attribuendo ai SERT la competenza per la cura del GAP (gioco d’azzardo patologico). Conclude esprimendo la “profonda preoccupazione” che a fronte di interventi normativi messi in atto da alcuni Enti per porre rimedio al problema, il Governo nazionale abbia, invece, proseguito su una linea di condotta tesa ad individuare il gioco d’azzardo quale fonte d’entrata certa per il bilancio statale.

Ultimato il ricco e variegato preambolo, il Consiglio toscano impegna la Giunta “a dare continuità e sostegno a tutte quelle indagini conoscitive sul fenomeno del gioco d’azzardo, da analizzarsi in tutti i suoi risvolti, e sulla base delle quali calibrare le iniziative, sia in atto che allo studio, finalizzate a contrastare i comprovati danni derivanti dal gioco d’azzardo patologico”.

La impegna, altresì, a “farsi interprete in sede di Conferenza Stato-Regioni dei risvolti socio-economici derivanti sia dalla complessità dei problemi che il gioco d’azzardo pone, specie in una fase economica come quella attuale marcata da una profonda crisi, sia in presenza di una legislazione nazionale che, per ovvi motivi di finanza pubblica, risulta in sostanza scientemente volta alla liberalizzazione dell’azzardo, lasciando di fatto al complesso delle autonomie locali il compito di fronteggiare i negativi risvolti di ordine sociale prodotti in special modo da patologie derivanti dalla dipendenza da gioco”.

Il Consiglio regionale termina con delle precise richieste alla Giunta affinché si faccia promotrice, ancora in Conferenza Stato-Regioni, di proposte da avanzare in sede parlamentare ed aventi l’obiettivo di:

- contrastare il dilagare, indiscriminato, delle patologie e delle infiltrazioni malavitose connesse al gioco d’azzardo;

- introdurre l’obbligo di accensione delle slot machine (o similari) tramite l’utilizzo di carta magnetica sanitaria/codice fiscale;

- destinare una cifra pari allo 0,5 per cento dei proventi, derivanti dai vari montepremi, alle aziende sanitarie locali (al sistema sanitario regionale) per la cura e l’assistenza delle persone affette da dipendenza patologica da gioco d’azzardo;

- concedere ai sindaci il potere d’ordinanza (come già previsto dal pacchetto Sicurezza/Decreto Maroni del 2008, attualmente inficiato dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 115/2011) rispetto all’accensione delle slot machine o similari all’interno degli esercizi commerciali di somministrazione, pubblici o privati;

- implementare, attraverso l’assunzione di personale, i controlli da parte dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e delle forze dell’ordine.

Alla luce di quanto disposto, pare evidente che la Regione Toscana abbia molto a cuore la questione.

Tramite una mozione molto articolata e forse un po’ troppo schierata nel considerare la questione solo in un’accezione del tutto negativa coincidente con il problema del “gioco d’azzardo statale”, l’amministrazione regionale chiede alla Stato delle azioni precise volte specialmente al passaggio di risorse verso il Sistema Sanitario Regionale (lo Stato incassa ma poi sono soprattutto le Regioni che affrontano le spese sanitarie) e al controllo del gioco con maggiori poteri ai Sindaci, cioè all’istituzione più vicina al cittadino che, come tale, può rendersi conto più di ogni altra delle situazioni di disagio economico-sociale.

Sul punto è da notare che l’evoluzione normativa statale di questi ultimi anni ha eroso sempre di più i poteri comunali in materia.

L’esempio più lampante sono le sale per l’esercizio del gioco effettuato esclusivamente con apparecchi che erogano vincite in denaro (SLOT/VLT).

Questa tipologia di sale è autorizzatala direttamente dalle Questure che possono disattendere le previsioni regolamentari comunali sulle “normali” sale giochi.

Qui la giurisprudenza chiarirà meglio ma intanto si veda il TAR Brescia n. 1569/2011 sull’efficacia della regolamentazione comunale e ad anche il TAR Campania, Salerno n. 2076/2011 in merito alla potestà sindacale nel disciplinare gli orari non solo le sale giochi ex art. 86 TULPS ma delle altre sale ludiche/scommesse autorizzate dal Questore (sentenze entrambe disponibili su Lexgiochi).

Anche sul lato sanzionatorio le cose si sono evolute nella stessa maniera dato che l’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) irroga tutte le sanzioni in materia di giochi lasciando al Comune le sanzioni accessorie ex art. 110, comma 10 TULPS e, con qualche dubbio interpretativo in merito, i provvedimenti conformativi di cui all’art. 17-ter TULPS e la sanzione per difetto di autorizzazione al gioco ex art. 86 TULPS.

In conclusione, credo che se la Regione è arrivata a fare le richieste appena citate, le abbia fatte anche nella consapevolezza di possedere una nuova e potenziale autorità data dalle inaspettate conclusioni della sentenza della Corte Costituzionale n. 300/2011.

Come ho già sottolineato, il quadro giuridico è ancora fumoso ma è ragionevole immaginare che la Regione Toscana abbia rimuginato fra sé: “lo Stato è avvertito. Io faccio le mie richieste, poi vedrò se muovermi in altro modo. Intanto cito espressamente nel preambolo della mozione la legge provinciale di Bolzano”.

Vedremo se il seme piantato dalla Corte Costituzionale con la sentenza citata potrà trovare terreno fertile in un cambio di rotta da parte dello Stato oppure nel campo della disciplina delle attività produttive e del disagio sociale (si veda sentenza della Corte Cost. n. 226/2010) che ricadono nella competenza regionale così come stabilito dall’art. 117 Cost.

La speranza, prescindendo dai problemi sociali, è anche quella di assistere ad un riordino della normativa sui giochi che oggi appare decisamente farraginosa e inadatta alla disciplina di una materia tanto delicata e che tocca, in modi diversi, i campi di azione di Stato, Regioni ed Enti locali. Anche questo potrebbe essere una questione importante da portare in Conferenza Stato-Regioni.

Il tema è sicuramente complesso, sia da un punto di vista legislativo sia da un punto di vista etico. Trovare un compromesso non sarà facile.

Se è giusto, infatti, che i soggetti pubblici regolino le umane passioni secondo la più completa sostenibilità sociale, altrettanto giusto è che questo venga eseguito contemperando usi e cultura che appartengono ai cittadini senza cadere in moralismi proibizionistici.

(*) Si tratta della versione aggiornata e modificata del contributo già pubblicato sul sito www.omniavis.it, che ringraziamo. La mozione del Consiglio Regionale della Toscana del 6 dicembre 2011 è consultabile su Lexgiochi.